Vedlegg til Markedsdialog - Oppfølgingsspørsmål til dialogkonferansen om fremtidig avtaleforvaltning på e- helseområdet (22.08.2024)

Økt innovasjonseffekt av offentlige
          anskaffelser - fra modning til skalering


Behov for en oppskalert videreføring av Nasjonalt program for
leverandørutvikling

Dette notatet gir en detaljert begrunnelse for videreføring, videreutvikling og oppskalering av LUP, basert
på det programmet hittil har oppnådd og erfaringene fra flaskehalser som er avdekket. Vi ber
departementet legge til rette for dette og på egnet måte gi rask tilbakemelding på ambisjonene som løftes.



INNLEDNING
Vi viser til dokumentet "Økt innovasjon i offentlige anskaffelser" fra NHO, KS, Difi, Innovasjon Norge og
Forskningsrådet, som beskriver barrierer og mulighetsrom i "økosystemet" rundt innovative anskaffelser.
Ett av tiltakene som løftes i notatet er videreføring av Nasjonalt program for leverandørutvikling (LUP).

Det er store omstillingsbehov i Norge, og det vil være optimalt hvis samfunnsutfordringene løses samtidig
som nye vekstnæringer kan utvikle seg via et sterkt hjemmemarked. Statlige og kommunale virksomheter
som gjennom innovative anskaffelsesprosesser (IOA) etterspør nye/innovative løsninger bidrar til begge
deler. Offentlige anskaffelser kan bli Norges raskeste innovasjonsmotor. Interessen for å bruke IOA som
strategisk virkemiddel på virksomhetsnivå, i regional utvikling og for å løse større nasjonale utfordringer
øker. Samtidig er potensialet stort.

Nasjonalt program for leverandørutvikling har jobbet målrettet over flere år for å øke innovasjonseffekten i
innovative anskaffelser. Likevel er det behov for å videreutvikle programmet til et kraftigere tiltak for å
tilrettelegge, mobilisere, engasjere og veilede for flere innovative offentlige anskaffelsesprosesser.

I første periode (2010-14) jobbet programmet konkret med piloter for å vise at IOA virker. I andre periode
(2015-19) jobbes det med å modne relevante aktører til å bruke IOA og for å bidra til at IOA blir varig
praksis i virksomhetene. I fortsettelsen foreslås det å rette fokus på å skalere arbeidet slik at flere tar IOA i
bruk og med større vekt på samfunnseffektene. Målet er at Norge skal bli ledende til å bruke innovasjon for
å løse behov i offentlig sektor.


                                                        1
STATUS PÅ ARBEIDET I DAG
Nasjonalt program for leverandørutvikling ble etablert av NHO og KS i 2010. Fra 2015 ble Difi med i
styringsgruppen, og i mai 2018 gikk også Innovasjon Norge (IN) og Forskningsrådet inn. Disse fem utgjør
nå programmets styringsgruppe. Arbeidet er dermed forankret hos toneangivende aktører som
representerer stat, kommune, næringsliv og virkemiddelapparat.

Programmet er høsten 2018 over halvveis i sin andre 5-årige programperiode. Programmets rolle og
funksjon er å være en operativ pådriver for økt gjennomføring av innovative anskaffelser i Norge.

Oppmerksomheten rundt arbeidet er økende. Programmet har vist at innovasjon gjennom anskaffelser er
mulig, og programmet har bistått offentlige aktører i sine første enkeltprosesser og etter hvert
fellesanskaffelser, dvs. at offentlige virksomheter går sammen om en anskaffelse eller et utviklingsløp.
Gjennom dette har konkrete innovasjoner blitt utviklet.

Næringslivets deltakelse og muligheter øker i takt med bruken av IOA. Som ledd i programmets innsats er
det gjennomført/bistått i over 200 innovative offentlig anskaffelser. Av disse er det registrert anskaffet 26
vesentlige eller radikale innovasjoner (m.a.o. ny teknologi/helt nye produkter og tjenester). I tillegg skjer det
en rekke forbedringer på eksisterende løsninger.

Programmet har også aktivt formidlet IOA-metoden slik at flere offentlige virksomheter tar den i bruk. En
vesentlig del av arbeidet handler om å gjøre virksomhetene trygge på IOA – som en prosessuell
risikoavlaster – bidra til samarbeid og samhandling mellom ulike miljøer, både internt i en virksomhet og
eksternt.

Innsatsen er dokumentert gjennom løpende evaluering av programmet og gjennomføring av
gevinstanalyser av enkelte innovative anskaffelser. Det er fortsatt behov for mer kunnskap her, men
boksen nedenfor oppsummerer noen viktige resultater fra programinnsatsen.




                                                        2
 Funn fra midtveisevaluering 2017 (Menon)

  •       Antall virksomheter som har utlyst anskaffelser med markedsdialog på Doffin har økt fra 6 i
          2010 til 295 i 2016
  •       Bistand fra programmet bidrar til økt innovasjonshøyde
  •       En sammenstilling av 15 gevinstanalyser (15 anskaffelser av de 200 programmet har fulgt)
          kan man dokumentere 429 millioner i offentlige besparelser, og 51 mrd. kr. hvis hele
          Norge hadde tatt akkurat de løsningene i bruk.

  Funn fra andre evalueringer

  •       Andelen offentlige virksomheter som omtaler innovasjon i sin innkjøpsstrategi har økt fra
          6% i 2011 til 40% i 2017 (PwC Sourcing Survey 2017)
  •       26 vesentlige eller radikale innovasjoner har sett dagens lys som følge av innovative
          anskaffelsesprosesser. (Tall fra egne registrering)
  •       32 toneangivende offentlige innkjøperne i Norge har implementert og tatt i bruk innovative
          anskaffelser som strategisk virkemiddel. (Tall fra egne registrering)
  •       Bedrifter har innovert og 390 nye arbeidsplasser er skapt (7 bedriftsintervjuer,
          hovedsakelig fra prosesser med gevinstanalyser)




Denne innsatsen hadde ikke vært mulig uten tilførsel av ressurser. Fra 2016 har programmet mottatt 10
mill. kr. fra NFD over statsbudsjettet. I tillegg bidrar rundt 35 nasjonale og regionale aktører (antall partnere
per høsten 2018) med et tilskudd fra 250 000 til 500 000 kr. per år. P.t. er det 14 årsverk som er
engasjert/ansatt gjennom LUP. 10 årsverk jobber ute i felt. 7 av disse er samlokalisert med NHOs
regionskontorer.

PRAKTISKE UTFORDRINGER SOM MÅ LØSES
Til tross for en markert positiv utvikling på IOA-feltet de senere årene, er det fortsatt utfordringer og
potensial for å få betydelig mer innovasjon i tilknytning til de 500 mrd. kronene som det offentlige årlig
kjøper varer og tjenester for. I tillegg til den analysen som fremkommer i notatet "Økt innovasjon i offentlige
anskaffelser" fremheves her følgende:

      •    Fortsatt behov for prosessuell risikoavlastning hos offentlige virksomheter for å skape trygghet om
           handlingsrommet for innovasjon i offentlig anskaffelser. Det handler om å gjøre både ledere og
           fagfolk trygge på metoden.
      •    Mange offentlige virksomheter er komplekse organisasjoner der beslutningsprosesser,
           innkjøpsprosesser og implementering av IOA som varig praksis tar mer tid og er mer omfattende
           enn først antatt. Det handler om å mobilisere flere deler av virksomheten og motivere
           innovasjonsledelse.
      •    Det er et stort behov for samhandling og samarbeid både internt i en offentlig virksomhet (innkjøp
           og fag må trekke sammen) og eksternt mot andre (brukergrupper og virkemiddelaktører, mv.).

                                                         3
   •   Flere leverandører må mobiliseres for å levere til offentlig sektor. Det gjelder ikke minst de som har
       teknologi og innovasjonsevne, men kanskje ikke ser på offentlig sektor som sitt marked.
   •   Samarbeid og samhandling med andre utviklingsaktører for å realisere mulighetene som ligger i
       større samfunnsutfordringer.
   •   Sikre større gjenbruk og mersalg av gjennomførte innovasjoner til andre deler av det offentlige
       markedet. Det handler om å gjøre kunnskapen om de nye løsningene som er utviklet enda bedre
       kjent slik at andre kan benytte seg av disse.

HVORDAN BØR LUP JOBBE I NY PERIODE
Som nevnt innledningsvis legges det opp til at arbeidet i ny programperiode har som ambisjon å skalere
bruken av IOA og øke samfunnseffektene av IOA. Nedenfor følger en nærmere utdyping av prioriterte
arbeidsområder. Denne vil bli ytterligere utdypet i aktiviteter og operative målsettinger når forslag til ny
programbeskrivelse konkretiseres senere.

Programmets funksjon har siden starten primært jobbet med å sikre bedre anvendelse av den tidlige fasen
av et anskaffelsesforløp. Det er her mulighetene for markedsdialog er best og det er her rammene for
innovasjon legges. Erfaring tilsier at det fortsatt er behov for å jobbe både bredere og mer målrettet i denne
fasen fremover.

I neste periode ønsker vi å rette mer av arbeidsinnsatsen også inn mot andre deler av verdikjeden rundt en
anskaffelsesprosess. Dette for å bidra til at gode initiativ som starter opp ikke "dør" underveis i prosessen.
Det handler bl.a. om å øke oppmerksomheten på gevinstrealisering og gi enklere prosessveiledning når det
gjelder konkurranseformer og kontraktsmodeller som åpner for innovasjon.

Arbeidsområde 1: Skalere det regionale arbeidet

I inneværende programperiode har vi jobbet med at virksomheter skal ta metoden i bruk gjennom å ha
pådrivere i deler av landet. I ny programperiode ønsker vi å legge til rette for enda mer praktisk arbeid ute i
felt gjennom et sterkere landsdekkende pådriverkorps.

Gjennom arbeidet som har blitt utført av programmet hittil erkjenner vi at de stedene vi har kommet lengst
er der vi har en dedikert regional pådriver som jobber for å motivere og lære opp regionens aktører i IOA.
Derfor ønsker vi i neste periode at hver region har en pådriver. Disse bør organiseres i om lag 10 regionale
partnerskap med minimum 1 årsverk i hver region. De største regionene bør ha 2-3 årsverk.

Tilnærmingen til arbeidet er å mobilisere flere IOA ved å synliggjøre mulighetsrom og bidra til at
virksomhetene og aktørene over tid blir selvhjulpne. Målet er å innarbeide IOA som varig praksis.
Aktivitetene vil rette seg mot dette.




                                                       4
Arbeidsområde 2: Skalere innsatsen for å løfte de beste

I inneværende periode har fokus vært strategisk forankring hos toneangivende aktører. I ny
programperiode ønsker vi å bidra med mer spisskompetanse rundt de anskaffelsesprosessene og
virksomhetene som har størst innovasjonspotensial.

For at den virkelige effekten av IOA skal realiseres trenger Norge virksomheter som er gode på
anskaffelser og bruker mulighetsrommet for innovasjon. Rundt 40 offentlige virksomheter står for nær
halvparten av anskaffelsesvolumet i Norge. Det er derfor naturlig å rette innsatsen inn på å særlig motivere
og kvalifisere disse virksomhetene. Store nasjonale effekter oppnås om disse aktørene i større grad går i
dialog med næringslivet/FoU-aktører og øker innovasjonshøyden på sine anskaffelser.

Erfaringen tilsier at selv de største og mest profesjonelle offentlige innkjøperne har behov for prosessuell
risikoavlastning. Etterspørsel etter vesentlige eller radikale innovasjoner krever særlig ekstraordinær
bistand. En slik satsing vil også legge til rette for utvikling av norsk næringsliv, med muligheter for eksport.
Arbeidsområde 3: Skalere innsatsen mot samarbeid mellom offentlige virksomheter

Programmet har i inneværende periode introdusert fellesanskaffelser innen klima, helse og digitalisering. Et
eksempel er arbeidet knyttet til utslippsfrie byggeplasser. I neste periode ønsker vi å styrke denne
innsatsen med økt vekt på fellesanskaffelser og samarbeid mellom offentlige virksomheter. Slik kan man
skape større momentum i markedet og innovasjonsarbeidet.

Fellesanskaffelser viser seg å være et hensiktsmessig verktøy for å oppnå store samfunnseffekter, både i
form av løsninger, besparelser og kunnskap om IOA-metoden. Programmet skal være en bidragsyter til at
Norge kan gå foran i arbeidet med å løse store samfunnsutfordringer. Sammen med andre relevante
aktører kan programmet rigge prosesser hvor flere virksomheter sammen utfordrer næringslivet og FoU-
aktører til å løse nasjonale samfunnsutfordringer.

Arbeidsområde 4: Skalere formidling av kunnskap

Programmet har i inneværende periode formidlet resultater fra arbeidet for å motivere og inspirere nye
aktører til å ta IOA i bruk, samt bidra til metodeutvikling og læringseffekter for både programmet og øvrig
virkemiddelapparat.

I ny programperiode ønsker vi å styrke innsatsen for å få frem faktagrunnlag og dokumentasjon av effekter
av IOA. Innsatsen for å styrke statistikkgrunnlaget rundt utviklingen av IOA i Norge, samt effektene av
programmets aktiviteter og funksjon skal styrkes vesentlig. Likeledes skal det sammen med
virkemiddelaktørene arbeides frem bedre maler og verktøy som hjelp til selvhjelp for stadig nye innkjøpere.

SUKSESSFAKTORER FOR LUP
LUP er en del av bidraget som trengs for å senke barrierene rundt IOA, men LUP løser ikke alt, jf. notat om
"Økt innovasjon i offentlige anskaffelser". Vi mener likevel det ligger store gevinster for IOA i et tettere
samarbeid mellom aktørene bak LUP både på nasjonalt og regionalt nivå. Dette erkjennes også av
styringsgruppen for LUP som hver for seg legger ambisjoner om mer samhandling på området.


                                                        5
På lang sikt bør virksomheter og leverandører som deltar i IOA-prosesser oppleve virkemiddelapparatet (i
bred forstand) rundt IOA som samordnet og koordinert.
Programmet skal utnytte sine suksesskriterier i rommet mellom ulike virksomheter på området. Følgende
suksesskriterier for LUP bør ivaretas også i neste programperiode:

   •   Legitimitet
          • mandat fra myndigheter, stat, kommune og næringsliv
          • samarbeid mellom stat, kommune, næringsliv og virkemiddelapparat

   •   Frittstående
            • fleksibilitet på tvers av forvaltningsgrenser, sektorer og bransjer
            • offensivt og handlekraftig programsekretariat – på alle nivåer

   •   Kunnskap
          • forvaltning, offentlig sektor, næringsliv/bransjer, fag, innovasjonskompetanse,
             prosjektledelse, offentlige og innovative offentlige anskaffelser, regionalt arbeid,
             virkemiddelapparat og virkemidler
          • relevant kontaktnett og relasjonskompetanse

   •   Landsdekkende
          • tilgjengelig overfor ledere, fagfolk, innkjøpere, leverandører
          • tilgjengelig overfor stat, kommune, næringsliv, bransjer, klynger, regioner




ANBEFALING
NHO, KS, Difi, Innovasjon Norge og Forskningsrådet anbefaler med dette at LUP videreføres,
videreutvikles og oppskaleres i en ny programperiode etter 2019. Uten LUP vil mye av det gode arbeidet
med IOA stoppe opp og det blir mer krevende å sikre at offentlige anskaffelser blir den innovasjonsmotoren
den bør være. Vi ber derfor departementet om å legge til rette for at dette skjer og at et signal om dette gis
så raskt som mulig, jf. tidligere brev fra NHO og KS om dette.

Samtidig vil ambisjonene og arbeidsområdene som er beskrevet her, kreve behov for økte ressurser. Etter
vår vurdering vil det være nødvendig med en dobling av dagens ressursinnsats for å nå de ambisjoner som
er beskrevet i dette dokumentet. Når ny periode er besluttet utarbeides det en programbeskrivelse, der
omfang og prioritering mellom områdene i denne vil avhenge av ressursene.




                                                       6