Parallelle rammeavtaler: slik fordeles avropene

Omtrent 45 prosent av de 12 064 rammeavtalene i anbudsregisteret er parallelle, det vil si at flere leverandører deler avtalen og deretter konkurrerer om enkeltavropene. Den andre halvparten er eksklusive (én leverandør har alt) eller dynamiske innkjøpsordninger (åpne for nye leverandører fortløpende). For en SMB-leverandør som vurderer ressursbruk i offentlige anbud, er forskjellen mellom eksklusivitet og parallellitet en av de viktigste faktorene for forventet omsetning, og den er ofte misforstått.

En eksklusiv rammeavtale betyr at vinneren tar alt. Den parallelle rammeavtalen betyr at vinneren har plass på listen, men må fortsatt vinne avropene. Forskjellen høres liten ut på papiret, men i praksis utgjør den ofte en faktor 3 til 10 i reell omsetning per leverandør under samme estimerte verdi.

Hva en parallell rammeavtale faktisk gjør

I en parallell rammeavtale tildeles plass til mellom to og typisk åtte leverandører, basert på den opprinnelige tilbudsevalueringen. Antallet leverandører bestemmes av oppdragsgiver i konkurransegrunnlaget, og det er gjerne tilpasset markedets størrelse: for en spesialisert IT-konsulentavtale i en kommune kan det være 3-4 plasser, mens for en bred konsulent-DPS hos staten kan det være 20-50.

Når avtalen er signert, har alle leverandørene like mye «rett» til å bli kontaktet av oppdragsgiver, men det betyr ikke at de får like mange avrop. Hvordan avropene fordeles er hovedforskjellen mellom de ulike variantene av parallelle avtaler, og dette styres av en fordelingsmekanisme som spesifiseres i selve rammeavtalen.

Fire fordelingsmekanismer dominerer i norsk praksis: rotasjon, geografi, fagprofil og prioritert rekkefølge, samt en femte variant med minikonkurranse som ofte kombineres med en eller flere av de første. Hver av disse har vidt forskjellig effekt på leverandørens reelle vinnersjanse.

Rotasjons-fordeling

Rotasjon er den enkleste mekanismen. Avropene fordeles i fast rekkefølge: leverandør A får første avrop, leverandør B det andre, og så videre, tilbake til A igjen etter at alle har fått ett. Dette gir høy forutsigbarhet for alle parter og krever minimal administrasjon hos oppdragsgiver.

I praksis er rotasjon mest brukt for små, standardiserte tjenester der prisen og kvaliteten er fastsatt i rammeavtalen og det ikke trengs konkurranse for hvert avrop. Eksempler er enkelte renholdsavtaler og noen typer kantinedrift hos statlige etater. For mer komplekse tjenester er rotasjon for grovkornet, fordi det ikke tar hensyn til at leverandørene har ulik styrke på ulike oppdrag.

For leverandøren betyr rotasjon at omsetningen er forutsigbar og fordelt likt. Det er sjelden den mest lønnsomme strukturen, men den har lavest forretningsrisiko.

Geografisk fordeling

Når en rammeavtale dekker hele landet og leverandørene har lokale styrker, bruker oppdragsgiver ofte geografisk fordeling. Hver leverandør får ansvar for en region eller et sett av fylker, og avropene innenfor det området går til den utpekte leverandøren uten ny konkurranse.

Statens vegvesen og fylkeskommunene bruker denne strukturen mye for vintervedlikehold og veirelaterte tjenester. En leverandør med base i Trøndelag får ansvar for Trøndelag som geografisk region, mens en leverandør i Vestland får sin region. Dette gjør at lokale aktører får realistisk omsetning, og oppdragsgiver slipper å organisere minikonkurranser for hvert lite oppdrag.

For en SMB-leverandør er geografisk fordeling ofte den mest attraktive strukturen, fordi det gir et avgrenset, definert marked uten gjentatte tilbudsprosesser. Risikoen er at hvis behovet i regionen din faller (mindre veivedlikehold ett år), er det ingen mekanisme for å hente kompensasjon andre steder.

Fagprofil-fordeling

Når rammeavtalen dekker flere ulike kompetanseområder, kan oppdragsgiver fordele etter fagprofil. Leverandør A får programvareoppdrag, leverandør B får integrasjonsoppdrag, leverandør C får cybersikkerhetsoppdrag. Hver leverandør er valgt med utgangspunkt i sin kjernekompetanse.

Dette krever at konkurransegrunnlaget definerer kategoriene tydelig på forhånd, og at oppdragsgiver konsekvent klassifiserer hvert avrop. I praksis er det vanskelig, fordi mange oppdrag faller på tvers av kategoriene. Det vi ofte ser er at fagprofilfordeling kombineres med minikonkurranse for oppdrag som faller i grensetilfellene, slik at de mest relevante leverandørene får konkurrere om dem.

Sykehusinnkjøp HF bruker fagprofilfordeling for noen IT-rammeavtaler der ulike systemleverandører dekker ulike applikasjonsområder (EPJ-systemer, laboratoriesystemer, radiologisystemer). Hver leverandør har et definert ansvarsfelt, og overlappstilfellene løses gjennom dialog mellom oppdragsgiver og leverandører.

Prioritert rekkefølge (kaskademodell)

Den mest brukte fordelingsmekanismen i norsk praksis er prioritert rekkefølge, ofte kalt kaskademodell. Leverandørene rangeres fra 1 til N basert på den opprinnelige evalueringen, og avropene tilbys i rangert rekkefølge. Leverandør nummer 1 spørres først; hvis de takker ja, får de oppdraget. Hvis de takker nei (på grunn av kapasitet, manglende kompetanse på det aktuelle oppdraget, eller andre årsaker), går oppdraget til nummer 2, og så videre.

Konsekvensen av denne modellen er kraftig konsentrasjon av avrop hos topprangerte leverandører. Det vi observerer er at leverandør nummer 1 typisk får 50 til 70 prosent av avropene, leverandør nummer 2 får 20 til 30 prosent, og leverandører fra nummer 4 og nedover får under 10 prosent samlet. For en SMB-leverandør som har vunnet en plass langt nede på listen, kan den reelle omsetningen være vesentlig lavere enn det forventede estimatet skulle tilsi.

Atea AS er et eksempel på en leverandør som ofte er rangert som nummer 1 på prioritert rekkefølge i statlige IT-rammeavtaler. Det er en stor del av forklaringen på hvorfor de har vunnet 65 rammeavtaler med samlet verdi over 4 milliarder kroner. Det handler ikke bare om å vinne plassen, men om å vinne den øverste plassen, fordi den i praksis betyr så mye for omsetningen.

For å motvirke denne konsentrasjonen har KOFA i flere saker stilt strengere krav til hvordan kaskademodellen brukes, særlig at oppdragsgiver må kunne dokumentere at leverandør nummer 1 har takket nei før de går til nummer 2, og at det er reelle grunner til avslag. Vilkårlig overhopping er ikke tillatt.

En praktisk konsekvens av kaskademodellen er at leverandører i toppposisjonen får en nesten selvforsterkende fordel. De får mange avrop, bygger relasjoner med oppdragsgivere, og posisjonerer seg styrket for neste runde av rammeavtalen. Lavere-rangerte leverandører kan oppleve at de vinner plass, men ikke kommer over en kritisk masse av avrop til å bygge tilsvarende relasjoner. Dette mønsteret er kjent i bransjen som rammeavtalestigen, og det er en av grunnene til at noen leverandører heller satser sin posisjonering på neste hovedutlysning i stedet for å konkurrere hardt om en lavrangert plass på en eksisterende avtale.

Mini-konkurranse på toppen

Mini-konkurranse er den femte og mest brukte mekanismen i komplekse parallelle rammeavtaler. Hver gang oppdragsgiver har et konkret behov, sendes en forespørsel til alle leverandørene på avtalen, og de leverer hver sitt tilbud med pris, team og leveringstid. Oppdragsgiver evaluerer og velger vinner.

Dette håndteres mer i detalj i artikkelen om minikonkurranse i rammeavtaler, men kort sagt: minikonkurranse jevner ut konsentrasjonen sammenlignet med prioritert rekkefølge, fordi alle har lik mulighet til å vinne hvert avrop. Det øker også administrasjonsbyrden for både oppdragsgiver og leverandører, og det krever at leverandørene har god responsevne.

Mange rammeavtaler kombinerer minikonkurranse med en av de andre mekanismene. For eksempel kan en avtale ha geografisk fordeling som hovedstruktur, men med minikonkurranse på tvers av regioner for oppdrag over en viss verdi (typisk 1 til 5 millioner).

Hvordan du som leverandør skal lese fordelingsmekanismen

Når du vurderer en parallell rammeavtale, er det første spørsmålet ikke «hvor stor er avtalen» men «hvilken fordelingsmekanisme bruker den». Estimert verdi delt på antall leverandører gir et urealistisk gjennomsnitt, fordi fordelingen sjelden er jevn.

Hvis avtalen bruker prioritert rekkefølge, må du regne med at posisjon på listen er kritisk. En realistisk vurdering for en leverandør som anslår at de vil bli rangert 3 av 5, er at de får 5 til 15 prosent av estimatet, ikke 20 prosent.

Hvis avtalen bruker rotasjon eller geografisk fordeling, kan du regne med en mer jevn andel, og estimatet delt på leverandørantall er nærmere realiteten.

Hvis avtalen bruker minikonkurranse, må du vurdere både din egen responsevne og konkurrentene. En leverandør med rask respons og god kvalitet kan ta 40 til 60 prosent av avropene i en avtale med 4-5 deltakere, men det krever løpende investering.

Praktisk vurdering: en SMB-leverandør på en parallell avtale

Tenk deg at du er et IT-konsulentselskap med 12 ansatte og 25 millioner i årlig omsetning. Du har vunnet plass nummer 3 av 5 leverandører på en parallell rammeavtale med DFØ for systemutvikling og integrasjon, estimert total verdi 200 millioner over fire år. Avtalen bruker prioritert rekkefølge for små avrop (under 1 million) og minikonkurranse for større.

Hvordan ser realistisk omsetning ut? Hvis vi antar at 60 prosent av avropene er små (under 1 million) og 40 prosent er store (over 1 million), og at fordelingen følger typisk mønster, kan du regne med følgende. På de små avropene som går etter prioritert rekkefølge, vil leverandør nummer 1 typisk takke ja på 70-80 prosent, leverandør nummer 2 på de fleste resterende, og du som nummer 3 vil få en mindre del. Anslagsvis 5-10 prosent av småavropene treffer deg, det vil si 5-10 prosent av 120 millioner = 6-12 millioner over fire år.

På minikonkurransene har du i prinsippet lik mulighet som de andre, og ditt utfall avhenger av hit-raten. En realistisk hit-rate for en seriøs leverandør nummer 3 i en minikonkurranse mot fire andre er 15-25 prosent. På 80 millioner totalt over fire år, betyr det 12-20 millioner.

Samlet kommer du på 18-32 millioner over fire år, eller 4,5-8 millioner i året. Det høres ut som mye, men du må regne inn 200-400 timer i året på selve minikonkurransetilbudene, og kostnaden for å bygge og holde et apparat som kan respondere raskt. Marginen blir typisk smalere enn på private prosjekter, og rammeavtalens største verdi er ofte forutsigbarheten og pipeline-effekten heller enn isolert lønnsomhet.

Når oppdragsgiver bytter mekanisme underveis

En sjelden, men reell variant er at oppdragsgiver endrer fordelingsmekanismen midt i avtaleperioden. Det er ikke tillatt å gjøre fundamentale endringer uten ny konkurranse, men oppdragsgiver kan justere praksis innenfor rammene. For eksempel kan en oppdragsgiver som har brukt prioritert rekkefølge oppdage at konsentrasjonen blir for stor, og begynne å introdusere minikonkurranse på alle avrop over en gitt verdi. Dette er innenfor rammene hvis avtalen åpner for det, og det jevner ut omsetningen mellom leverandørene.

For deg som leverandør er denne typen justeringer både en risiko og en mulighet. Hvis du er en av topprangerte leverandører, kan du oppleve at omsetningen din faller når minikonkurranse innføres. Hvis du er lengre nede på listen, kan du oppleve det motsatte. Det viktigste er å være våken på endringer i innkjøpsrutinene og tilpasse seg fortløpende, ikke ta dagens fordelingsmønster for gitt.

Det å lese fordelingsmekanismen riktig er noe av det mest undervurderte arbeidet før et tilbud på parallell rammeavtale. Mange leverandører ser bare på estimert verdi og antall leverandører, regner ut snittet, og bestemmer seg på det. I praksis bør du grave ned i selve avtaleteksten, finne ut hvilken mekanisme som styrer fordelingen, og bygge en forventning til reell omsetning som er konsistent med den mekanismen. Det krever 2 til 4 timer ekstra i tilbudsforberedelsen, og det er ofte forskjellen på et lønnsomt og et tapsbringende rammeavtaleengasjement.

For mer kontekst om hva en rammeavtale generelt er, se hva er en rammeavtale, egentlig?. For hvordan en leverandør konkret kan posisjonere seg for å vinne plass på en kommende rammeavtale, se hvordan komme på en eksisterende rammeavtale.